Umsögn um frumvarp um breytingar á lögum vegna fjárlaga fyrir árið 2020

Umsögn BSRB um frumvarp til laga um breytingar á lögum vegna fjárlaga fyrir árið 2020, 2. mál.

Reykjavík, 11. október 2019

BSRB hefur fengið til umsagnar frumvarp til breytinga á ýmsum lögum um gjöld í ríkissjóð vegna fjárlaga. Í umsögninni er fjallað um framlengingu á bráðbirgðaákvæði um útreikning vaxtabóta og frítekjumark atvinnutekna við útreikning tekjutryggingar örorkulífeyris. Einnig er fjallað um breytingar á vörugjöldum í tengslum við markmið aðgerðaáætlun ríkisstjórnarinnar í loftslagsáætlunar um samdrátt í losun koltvísýrings vegna samgangna, (úrvinnslugjald?), skattlagningu flúoraðra gróðurhúsaloftegunda og urðunnar almenns og óvirks úrgangs.

Vaxtabætur

Í 24. grein frumvarpsins er verið að framlengja bráðabirgðaákvæði XLI laga nr. 90/2003 um eitt ár. Samkvæmt ákvæðinu skal viðmiðunarhlutfall hámarks vaxtagjalda af skuldum vera 7% í stað 5% við ákvörðun vaxtabóta, tímabundin hækkun vaxtabóta skal jafnframt framlengd, þá skal ákvarða vaxtabætur þannig að frá vaxtagjöldum skal draga fjárhæð sem svarar til 8,5% í stað 6% af tekjustofni, og skerðingarmörk vegna eigna skulu jafnframt vera lægri. Þá skal tímabundin hækkun bótanna einnig vara eitt ár til viðbótar. Þessi ákvæði hafa verið framlengd árlega frá árinu 2011. Í töflunni má sjá þróun forsendna vaxtabóta á árunum 2002 til 2020.

Vaxtabótakerfið er margslungið eins og sjá má af töflunni. BSRB gerir ekki að þessu sinni heilstætt mat á þróun mismunandi skerðingarmarka og hámarka í þróun vaxtabótakerfisins. Þó er bent á að hlutfallsleg skerðing vegan tekna hefur verið aukin í kerfinu og skerðingarmörk vegna eigna hafa verið lækkuð. Hækkandi fasteignaverð og lækkun skerðingarmarka vegna eigna ásamt tekjuskerðingum hafa því leitt til þess að útgjöld ríkisins til vaxtabóta lækka ár frá ári eins og sjá má á myndinni að neðan af þróun útgjalda til vaxtabóta á árunum 2014-2020.

Á yfirstandandi ári voru fjárheimildir til vaxtabóta 3.400 mkr. en samkvæmt fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2020 gera áætlanir ráð fyrir um 500 mkr. afgangi. Samt sem áður er áfram gert ráð fyrir 3.400 mkr. fjárheimild til vaxtabóta á árinu 2020. Næsta víst er að afgangur verði mun hærri af þessum fjárlagalið árið 2020 en á yfirstandandi ári enda stendur ekki til að hækka bæturnar eða breyta eignaskerðingar- og tekjumörkum. BSRB mótmælir því harðlega að markvisst sé verið að veikja vaxtabótakerfið.

Örorkulífeyrir

Í 15. grein frumvarpsins er lögð til framlenging á 14. tölulið bráðabirgðaákvæðis um eitt ár. Ákvæðið felur í sér að frítekjumark vegna atvinnutekna við útreikning tekjutryggingar örorkulífeyris verði áfram 1.315.200 kr. ári í stað 300.000 kr. á ári eins og segir 3. málsl. b-liðar 2. mgr. 16. gr. laganna. Það er jákvætt að öryrkjar geti aukið tekjur sínar með þátttöku á vinnumarkaði. Hins vegar gerir BSRB alvarlega athugasemdir við að frítekjumarkið hafi ekki hækkað frá 1. júlí 2009. Síðan þá hefur launavísitala hækkað um 93% og því ætti frítekjumarkið að vera rúmlega 2.500.000 kr. á ári í dag.

Grænir skattar

Með frumvarpinu er verið að leggja á skatta og gjöld sem þjóna þeim markmiðum að flýta fyrir samdrætti í losun gróðurhúsalofttegunda. Ekki þarf að fjölyrða um mikilvægi þess að hraða samdrætti sem mest. BSRB leggur til að efnahags- og viðskiptanefnd láti gera úttekt á því hvernig hagrænum hvatar hafa áhrif á mismunandi tekjuhópum. Nauðsynlegt er að tryggja að hlutfallslegur kostnaður tekjulægri hópa verði ekki hærri en þeirra tekjuhærri í baráttunni við loftslagsvána.

Vörugjöld

Í 4. og 5. grein frumvarpsins er lagt til að vörugjald og sérstakt vörugjald á bensín hækki til samræmis við verðlagsforsendur fjárlagafrumvarpsins. Bent skal á að ekki er verið að hækka vörugjöld á fólksbifreiðar og önnur vélknúin ökutæki skv. 3. grein laga 29/1993 um vörugjald af ökutækjum, eldsneyti o.fl. þrátt fyrir tillögur starfshóps fjármála- og efnahagsráðherra um endurskoðun skattlagningar ökutækja og eldsneytis. Sl. haust voru gerðar breytingar á lögunum í samræmi við tillögur starfshópsins en þó ekki nema að hluta. Sem dæmi má nefna að aðeins var stigið fyrsta skrefið í hækkun vörugjalds á losun koltvísýrings frá fólksbílum. Hér er tekið dæmi af losun fólksbifreiða skv. samræmdu prófunaraðferðinni (WLTP) sem er nýr staðall um losun léttra ökutækja. Starfshópurinn lagði til að ökutæki með losun skráða einvörðungu samkvæmt samræmdu prófunaraðferðinni skyldu bera 0,31% vörugjald á hvert gramm skráðrar koltvísýringslosunar umfram 90 grömm á hvern ekinn kílómetra árið 2019. Alþingi lögfesti þessa tillögu sl. haust en gekk ekki lengra þrátt fyrir tillögur starfshópsins um að gjaldið yrði 0,32% á skráða koltvísýringslosun yfir 70 grömm á hvern ekinn kílómetra vegna áranna 2020 og 2021 og 0,33% yfir 60 grömm frá og með árinu 2022.

Í aðgerðaáætlun ríkisstjórnarinnar í loftslagsmálum eru tvær megináherslur. Annars vegar á orkuskipti í samgöngum með sérstakri áherslu á rafvæðingu í vegasamgöngum og hins vegar átak í kolefnisbindingu með aukinni skógrækt, landgræðslu og endurheimt votlendis. Fyrra markmiðið fellur undir skuldbindingar Íslands vegna Parísarsamkomulagsins. Um 35% af losun koltvísýrings-ígilda sem falla innan ramma samkomulagsins stafa frá orkunotkun í vegasamgöngum eða 975.000 tonn árið 2017. Ríkisstjórnin hefur sett tvö markmið varðandi samgöngur, annars vegar „35% minnkun losunar frá vegasamgöngum til 2030 m.v. 2005, eða um helming frá því sem nú er [og] 100.000 skráðir rafbílar eða önnur vistvæn ökutæki á Íslandi árið 2030“. Að auki á að gera nýskráningu dísel- og bensínbíla óheimila eftir árið 2030.

Til að ná markmiðum í vegasamgöngum á að beita hagrænum stjórntækjum. Frá 2012 hafa verið veittar undanþágur frá greiðslu virðisaukaskatts af rafbílum, tengiltvinnbílum og vetnisbílum. Það ákvæði mun að óbreyttu falla úr gildi við árslok 2020. Þá miðast vörugjöld af bifreiðum eins og fyrr segir við losun koltvísýrings og því bera rafbílar ekki vörugjöld og tengiltvinnbílar mjög lág vörugjöld. Undanþága vegna virðisaukaskatts á rafbíla nam 679 mkr. árið 2018 og 2.356 mkr. vegna tengiltvinnbíla. „Tapaðar tekjur“ vegna undanþágu frá vörugjöldum liggja ekki fyrir. Til samanburðar skal bent á að í Noregi eru tengiltvinnbílar ekki undanþegnir virðisaukaskatti og greiða mun hærri vörugjöld en tíðkast hér á landi. Þá skal einnig bent á að bílar sem nota jarðefnaeldsneyti sem orkugjafa bera mun hærri vörugjöld í Noregi en hér á landi sem gerir verðlag á rafbílum hagfelldara í samanburði við aðra bíla. Af þessu leiðir að hlutfall rafbíla er mun hærra af nýskráðum bílum í Noregi en hér á landi samanborið við tengiltvinnbíla og dísel- og bensínbíla.

Mikilvægt er að kann hvort virkni hagrænna hvata fyrir rafbíla sé næg hér á landi, hvort endurskoða þurfi undanþágu frá virðisaukaskatti og ákvörðun vörugjalda með tilliti til koltvísýringslosunar. Mikilvægt er að líta til Noregs í þessum efnum enda er hlutfall rafbíla hæst þar í landi. Næsthæsta hlutfallið er á Íslandi en með tilliti til markmiða aðgerðaáætlunar í loftslagsmálum er rétt að meta árangurinn af þeirri stefnu sem mörkuð hefur verið. Þá þarf að huga að því hvernig haga á banni á nýskráningar dísel- og bensínbíla og hvort heillavænlegra sé að skattleggja þá út af markaði eða banna þá með lögum frá og með árinu 2031. Efnahags- og viðskiptanefnd ætti einnig að yfirfara stefnu vegna þyngri ökutækja með tilliti til markmiðskins um helmings minnkun losunar koltvísýrings í vegasamgöngum árið 2030.

Skattur á flúoraðar gróðurhúsaloftegundir og úrgang til urðunar

Í 34. grein a.-d. í frumvarpinu er lögð til innleiðing á nýjum skatti á flúoraðar gróðurhúsalofttegundir sem eru mjög öflugar gróðurhúsalofttegundir og valdur af um 8% þeirrar losunar hér á landi sem fellur undir Parísarsamkomulagið. Markmið íslenskra stjórnvalda er að draga úr losun vegna þessara gróðurhúsaloftegunda um nærri 75% til ársins 2030.

Urðun úrgangs veldur fyrst og fremst losun metans, sem er mjög öflug gróðurhúsalofttegund, en einnig koltvísýrings. Skattlagningu samkvæmt 34. grein e.-h. er liður í áætlun ríkisstjórnarinnar að draga úr losun vegna urðunnar úrgangs um 20% en heildarlosun þessa þáttar er um 8% losunar sem fellur innan Parísarsamkomulagsins.

Að lokum

BSRB leggur til að dregið verði úr eignaskerðingarmörkum vaxtabótakerfisins til að tryggja að bæturnar nýtist fleirum.

BSRB leggur til að frítekjumark vegna atvinnutekna örorkulífeyrisþega við útreikning tekjutryggingar verði hækkað en það hefur ekki hækkað frá árinu 2009.

BSRB hvetur Alþingi til að stíga markviss skref til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda í samræmi við aðgerðaáætlun ríkisstjórnarinnar í loftslagsmálum. Á sama tíma er mikilvægt að tryggt sé að tekjulægri hópar beri ekki hlutfallslega meiri byrðar en aðrir hópar vegna kostnaðar sem af því hlýst.

BSRB leggur til að efnahags- og viðskiptanefnd láti gera úttekt á því hvernig byrðar af hagrænum hvötum dreifast á mismunandi hópa og komi með tillögur að mótvægisaðgerðum til koma í veg fyrir mögulega lífskjaraskerðingu tekjulægri hópa.

BSRB leggur einnig til að efnahags- og viðskiptanefnd fylgi eftir hvernig og hvort hagrænir hvatar séu að stuðla að samdrætti í losun gróðurhúsalofttegunda og hvort grípa þurfi til frekari aðgerða til að gera Íslandi kleift að standa við skuldbindingar sínar í loftslagsmálum. 

Fyrir hönd BSRB

Sigríður Ingibjörg Ingadóttir
hagfræðingur