Uppsagnir og uppsagnarfrestur

Eins og fjallað var um í umfjöllun um áminningarferli opinberra starfsmanna þá hvílir sú skylda á stjórnvöldum að velja rétta leið til úrlausnar máls byggt á þeim reglum sem gilda um aðstæður hverju sinni. Þegar grunur vaknar um brot starfsmanns í starfi verða stjórnvöld því m.a. að meta alvarleika brotanna og þá hvort skilyrði til áminningar eru fyrir hendi annars vegar en ef um mjög alvarlegt brot er að ræða hvort frávikning úr starfi eigi við sbr. 45. gr. stml. eða ákvæði kjarasamninga starfsmanna sveitarfélaga sem er almennt að finna í gr. 11.1.6.1.

Á þessu tvennu er reginmunur enda felur áminning í sér aðvörun um að ef starfsmaður bæti ekki ráð sitt kunni það að varða hann starfsmissi. Frávikning felur hins vegar í sér að starfsmanni er vikið úr starfi fyrirvaralaust, þ.e. án uppsagnarfrests, og skyldur starfsmanns og atvinnurekanda gagnvart hvor öðrum falla niður strax. Starfsmaður á því ekki lengur að sinna starfi sínu og atvinnurekandi ber ekki lengur skyldu til að greiða laun hans. Frávikning opinberra starfsmanna telst vera stjórnvaldsákvörðun og því þarf stjórnvald ávallt að fylgja skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttar við meðferð slíkra mála. Það er óalgengt er að skilyrði fyrir frávikningu séu fyrir hendi enda um mjög íþyngjandi úrræði að ræða. Starfsmannalög og kjarasamningsákvæði gefa þó nokkrar leiðbeiningar um hvað falli undir hvora leið fyrir sig.

Stjórnvöld geta hins vegar ekki valið þá leið til úrlausnar máls að rifta ráðningarsamningi á grundvelli almennra reglna vinnuréttar (óskráðra reglna) ef fyrir hendi eru reglur sem taka til þeirrar tegundar starfsbrots sem er fyrir hendi hverju sinni, sbr. Hrd. nr. 278/2016. Málsatvik voru þau að starfsmaður Umboðsmanns skuldara hafði orðið uppvís að því að skoða rafræn gögn í málum fyrrverandi eiginmanns síns hjá embættinu og hafa önnur afskipti af þeim. Embætti umboðsmanns skuldara brást við aðstæðum með riftun ráðningarsamnings starfsmannsins. Hæstiréttur taldi að þrátt fyrir að hegðun starfsmannsins hafi falið í sér brot gegn ríkum trúnaðarskyldum yrði að gæta þess að hún hafði ekki tekið ákvarðanir í málunum varðandi fyrrverandi eiginmanninn og ekki hefði legið fyrir að hún hefði notfært sér upplýsingar í eigin þágu eða miðlað þeim til annarra. Þá fjallaði dómurinn þær reglur sem gilda um starfslok starfsmanns ríkisins sem fjallað er um í IX. kafla starfsmannalaga.

Samkvæmt lögunum er heimilt að binda enda á ráðningu með uppsögn af hálfu ríkisins, en sú ráðstöfun er þó háð skilyrði 1. mgr. 44. gr. laganna að starfsmanni hafi áður verið gefið tækifæri til að bæta ráð sitt með áminningu ef ástæður uppsagnar eiga rætur að rekja til þeirra ávirðinga sem raktar eru í 21. gr. laganna. Þá skal samkvæmt 45. gr. laganna víkja ríkisstarfsmanni, sem ráðinn hefur verið í starf, fyrirvaralaust úr því ef hann hefur verið sviptur fullnaðardómi til að gegna því eða hann hefur játað að hafa gerst sekur um refsiverða háttsemi sem ætla má að hefði í för með sér sviptingu réttinda samkvæmt 68. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940.

Aðilar að dómsmálinu voru sammála um að ekki væru fyrir hendi skilyrði skv. 45. gr. starfsmannalaga. Þeim greindi á um hvort heimild stæði til í frekari mæli, en gert er ráð fyrir í starfsmannalögum, að víkja ríkisstarfsmanni úr starfi á grundvelli almennra reglna vinnuréttar. Hæstiréttur tók ekki afstöðu til þess hvort slík heimild kunni að vera fyrir hendi en taldi ljóst að ávirðingarnar gagnvart starfsmanninum gátu ekki haft í för með sér fyrirvaralausan brottrekstur ef slík heimild gæti á annað borð verið fyrir hendi eftir ólögfestum reglum. Niðurstaða málsins var því sú að riftun ráðningarsamningsins hefði verið ólögmæt.

Tímabundnum ráðningarsamningum verður ekki sagt upp á samningstímabilinu nema sérstaklega hafi verið um það samið. Tímabundnir ráðningarsamningar eru þess eðlis að þeir hafa ákveðinn gildistíma og líður þá starfið undir lok við lok samningstímans án þess að atvinnurekandi þurfi að tilkynna sérstaklega um starfslok. Ef ekki hefur með sannanlegum hætti verið samið um að heimilt sé að segja tímabundinni ráðningu upp er það óheimilt.

Um þetta var fjallað í dómi Hæstaréttar nr. 483/1998. Málið varðaði starfsmann sem hóf störf í apríl 1997 en hætti störfum fyrirvaralaust samkvæmt ákvörðun atvinnurekanda í október sama ár. Hann fékk eingöngu greiddan einn mánuð í uppsagnarfrest. Starfsmaðurinn byggði á því að hann hefði verið ráðinn tímabundið án gagnkvæms uppsagnarfrests og hann ætti þar af leiðandi rétt til launa út samningstímann sem var 1. febrúar 1998. Hæstiréttur taldi að þar sem atvinnurekandi hefði gert ráðningarsamninginn yrði hann að bera hallann af óskýrri framsetningu sem fólst í því að bæði var merkt við fastráðningu og lokadagsetning ráðningar var tilgreind. Taldi Hæstiréttur þar af leiðandi að atvinnurekanda hefði verið óheimilt að segja upp ráðningarsamningnum fyrir lok ráðningartímans, 1. febrúar 1998, og átti starfsmaðurinn rétt til launa fram að þeim tíma.

Algengt er að álitaefni um hvort uppsögn starfsmanns ríkis eða sveitarfélaga séu lögð fyrir dómstóla til endurskoðunar. Samkvæmt reglum stjórnsýsluréttar verður þar til bær aðili að hafa tekið ákvörðun um og tilkynnt um uppsögn en almennt má segja að sá sem hefur heimild til að ráða viðkomandi starfsmann í starfið hefur einnig heimild til að segja honum upp. Í grunninn er það svo að æðsti yfirmaður viðkomandi stofnunar eða stjórnvalds hafi einn heimild til ráðningar og uppsagna starfsmanna. Hins vegar er honum heimilt að framselja það vald sitt til undirmanna sinna. Misjafnt er hvernig þessu er háttað hjá hinum ólíku og fjölmörgu stjórnvaldsstofnunum en þó mikilvægt að gengið sé úr skugga um að sá sem tilkynnti um uppsögn hafi almennt heimild til að fara með slíkt vald.

Samkvæmt óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttarins skal ákvörðun um uppsögn jafnframt byggð á málefnalegum sjónarmiðum. Sem dæmi um það sem hefur talist til málefnalegra sjónarmiða samkvæmt dómaframkvæmd er að atvinnurekandi hafi tekið ákvörðun um skipulagsbreytingar eða að hann sæti hagræðingarkröfu og þar af leiðandi þurfi að fækka fólki.

Ef að ástæður uppsagnar er að rekja til starfsmanns sjálfs er algengt að álitaefni um hvort gætt hafi verið að málsmeðferðarreglum sem gilda þar um.

Starfsmenn ríkis og sveitarfélaga hafa samkvæmt stjórnsýslulögum rétt til að krefjast skriflegs rökstuðnings fyrir uppsögn. Uppsögn telst vera stjórnvaldsákvörðun og þar af leiðandi gilda stjórnsýslulög um töku ákvörðunar um uppsögn hjá ríki og sveitarfélögum.

Í 21. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um heimild til að óska eftir rökstuðningi fyrir stjórnvaldsákvörðun. Samkvæmt lagaákvæðinu skal bera fram beiðni um rökstuðning fyrir uppsögn innan 14 daga frá því að tilkynning um uppsögn barst og skal atvinnurekandi svara henni innan 14 daga frá því að beiðnin barst.

Samkvæmt 22. gr. stjórnsýslulaga skal í rökstuðningi vísað til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Ef ákvörðunin byggist að hluta til á mati skal koma fram í rökstuðningnum þau meginsjónarmið sem voru ráðandi við matið. Ef ástæða er til skal svo í rökstuðningi rekja í stuttu máli rekja þær upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.

Sem dæmi um þær upplýsingar sem starfsmaður getur sérstaklega óskað eftir í beiðni um rökstuðningi fyrir uppsögn úr starfi má nefna eftirfarandi. Ef ástæða uppsagnar er að rekja til skipulagsbreytinga eða hagræðingar eða ef um niðurlagningu stöðu er að ræða, má t.d. óska eftir upplýsingum um hvort þau verkefni sem starfsmaður hafi sinnt hafi dregist saman eða lagst af. Jafnframt hvort farið hafi fram mat á hæfni starfsmanns samanborið við aðra starfsmenn sem eftir eru á vinnustaðnum og sinna þeim verkefnum sem umræddur starfsmaður sinnti áður. Einnig er hægt að óska eftir afriti af þeim gögnum sem urðu til við undirbúning og töku ákvörðunar um uppsögn.

Sambærilegar reglur gilda um áminningarskyldu sem nauðsynlegan undanfara lögmætrar uppsagnar samkvæmt kjarasamningum starfsmanna sveitarfélaga.

Almennt er orðalag kjarasamninga aðildarfélaga BSRB við sveitarfélögin sambærilegt um þessi atriði þar sem flest þeirra semja við Samband íslenskra sveitarfélaga sem fer með fyrirsvar til kjarasamningsgerðar fyrir hönd allra sveitarfélaga annarra en Reykjavíkurborgar.

Uppsagnir vegna ástæðna sem má rekja til starfsmanns

Sem dæmi um heimild til uppsagna í tengslum við ástæður sem rekja má til starfsmannsins sjálfs má nefna gr. 11.1.6.2 í kjarasamningi Kjalar við Samband íslenskra sveitarfélaga:

Uppsagnir vegna ástæðna sem varða atvinnurekanda

Sem dæmi um reglur kjarasamninga um heimild til uppsagna í tengslum við ástæður sem varða atvinnurekanda má nefna gr. 11.1.6.2 í kjarasamningi Kjalar við Samband íslenskra sveitarfélaga:

Að baki hverri ákvörðun um uppsögn á opinberum vinnumarkaði verða að ríkja málefnaleg sjónarmið. Málefnaleg sjónarmið eru til dæmis talin vera fyrir hendi þegar ákvörðun um uppsögn er byggð á skipulagsbreytingum eða vegna hagræðingar. Því er heimilt að segja starfsmönnum upp á þeim grundvelli.

Engar skráðar reglur eru fyrir hendi um hverjum beri að segja upp þegar fækka þarf starfsmönnum en leiða má af reglum stjórnsýsluréttar að svonefnt öfugt hæfnismat eigi að fara fram á starfsmönnum áður en til uppsagna kemur. Í því felst að þeim starfsmönnum verði sagt upp sem hafa minnstu hæfnina til að gegna störfunum.

Ef um endurskipulagningu eða hagræðingu er að ræða hefur stjórnvald ákveðið svigrúm við slíkt mat en þó verður að gæta að grunnreglum stjórnsýsluréttar og byggja ákvörðun á málefnalegum sjónarmiðum. Þannig þarf að framkvæma mat á starfi og hæfni starfsmanna áður en ákvörðun er tekin um það hvaða starfsmönnum verði sagt upp, sbr. Hrd. 389/2014 þar sem deildarstjóra launadeildar var sagt upp störfum vegna endurskipulagningar og verkefni hans færð yfir á annan starfsmann. Stjórnvaldi tókst ekki að sýna fram á að sú ákvörðun hefði verið afrakstur faglegrar vinnu, enda hafði ekki verið framkvæmt mat á starfi eða hæfni þess starfsmanns sem átti að taka við verkefnum deildarstjórans í þeim tilgangi að ganga úr skugga um að hann gæti sinnt verkefnunum. Þar af leiðandi var ekki gætt að málefnalegum sjónarmiðum við uppsögnina og deildarstjóranum dæmdar bætur.

Um starfsmenn ríkisins gilda starfsmannalög. Samkvæmt lögunum skiptast heimildir atvinnurekanda til uppsagna úr starfi í tvennt; vegna ástæðna sem rekja má til starfsmannsins sjálfs og vegna aðstæðna sem varða atvinnurekandann.

Áminning og uppsögn

Stjórnvöld hafa almennt ekki heimild til að segja upp starfsmönnum sínum vegna ástæðna sem má rekja til starfsmanna sjálfra nema að undangenginni áminningu. Enn fremur verður ástæða uppsagnar að vera af sama eða samkynja tilefni og áminning var veitt fyrir. Með öðrum orðum, að um ítrekun sé að ræða á sams konar hegðun og starfsmaður hafði áður fengið formlega áminningu fyrir. Að öðrum kosti getur áminning ekki verið grundvöllur uppsagnar, sbr. t.d. Hrd. nr. 384/2005. Í málinu var deilt um lögmæti uppsagnar starfsmanns vegna afskipta hans af umsókn manns um starf á vinnustaðnum. Starfsmanninum var sagt upp vegna brota í starfi með vísan til þess að honum hefði tvívegis verið veitt áminning vegna atvika sem vörðuðu útreikning launa starfsmanna sambýlisins. Niðurstaða Hæstaréttar var að uppsögnin væri ólögmæt þar sem um óskyld atvik væri að ræða sem áminningin varðaði annars vegar og uppsögnin hins vegar. Ítarlega umfjöllun um áminningar má finna hér.

Uppsagnir úr starfi vegna ástæðna sem varða starfsmanninn

Í 44. gr. starfsmannalaga er fjallað um heimildir atvinnurekanda til að segja upp ríkisstarfsmanni vegna ástæðna er varða hann sjálfan. Ástæðurnar eru þá vegna brota í starfi en nauðsynlegur undanfari slíkrar uppsagnar er áminning. Í lagaákvæðinu segir:

Áminningu má veita starfsmanni ef hann hefur í starfi sínu sýnt „óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu skal forstöðumaður stofnunar veita honum skriflega áminningu. Áður skal þó gefa starfsmanni kost á að tala máli sínu ef það er unnt.“, sbr. 21. gr. starfsmannalaga.

Algengur misskilningur er að veita verði þrjár áminningar áður en til uppsagnar kemur. Hið rétta er að nægilegt er að veita eina áminningu og er þá heimilt að segja starfsmanni upp á grundvelli samkynja starfsbrots. Ekki hefur verið slegið föstu hve langur tími má líða frá því starfsmaður fékk áminningu og honum er tilkynnt um uppsögn vegna ítrekaðs samkynja starfsbrots. Í þeim efnum er vísað til eðlilegs tímalegs samhengis og miðað við 1 - 2 ár eftir alvarleika brotsins. Ítarlega umfjöllun um áminningar má finna hér.

Uppsagnir úr starfi vegna ástæðna sem varða atvinnurekandann

Að baki hverri ákvörðun um uppsögn á opinberum vinnumarkaði verða að ríkja málefnaleg sjónarmið. Málefnaleg sjónarmið eru til dæmis talin vera fyrir hendi þegar ákvörðun um uppsögn er byggð á skipulagsbreytingum eða vegna hagræðingar. Því er heimilt að segja starfsmönnum upp á þeim grundvelli.

Engar skráðar reglur eru fyrir hendi um hverjum beri að segja upp þegar fækka þarf starfsmönnum en leiða má af reglum stjórnsýsluréttar að svonefnt öfugt hæfnismat eigi að fara fram á starfsmönnum áður en til uppsagna kemur. Í því felst að þeim starfsmönnum verði sagt upp sem hafa minnstu hæfnina til að gegna störfunum.

Ef um endurskipulagningu eða hagræðingu er að ræða hefur stjórnvald ákveðið svigrúm við slíkt mat en þó verður að gæta að grunnreglum stjórnsýsluréttar og byggja ákvörðun á málefnalegum sjónarmiðum. Þannig þarf að framkvæma mat á starfi og hæfni starfsmanna áður en ákvörðun er tekin um það hvaða starfsmönnum verði sagt upp, sbr. Hrd. 389/2014 þar sem deildarstjóra launadeildar var sagt upp störfum vegna endurskipulagningar og verkefni hans færð yfir á annan starfsmann. Stjórnvaldi tókst ekki að sýna fram á að sú ákvörðun hefði verið afrakstur faglegrar vinnu, enda hafði ekki verið framkvæmt mat á starfi eða hæfni þess starfsmanns sem átti að taka við verkefnum deildarstjórans í þeim tilgangi að ganga úr skugga um að hann gæti sinnt verkefnunum. Þar af leiðandi var ekki gætt að málefnalegum sjónarmiðum við uppsögnina og deildarstjóranum dæmdar bætur.